城市社区公力救济的匮乏

李克垣

人类社会文明进步的一个标志就是，公力救济取代了私力救济成为了人们权利救济的主要手段。在城市社区更是如此，人们已经习惯于寻求公力救济的方式来保护自己的权利。然而在社会转型期的今天，在社区纠纷矛盾方面，很多人却失望地发现寻求公权力并不能保障自己的权利。这一现象可称之为城市社区公力救济手段的匮乏。让我们先看一个真实的案例：
上海市北京路某弄的张某（女性，50多岁）与邻居倪某（男性，40多岁）因使用公用部位在厨房发生激烈争吵，倪某出拳击打张某，张某遂即拔打“110”报警，警察到场时打架已结束，看到现场仅有他们二人，张某确实受伤，但倪某不承认是自己的打的，纠纷发生过程中也没有其他人目击。警察给张某开出验伤单，张某去验伤其结果构不成轻伤，但医治费花去600多元。张某要求对方赔付，对方拒不承担责任；找派出所，警察认为没有证据能认定是倪某所打，无法处理，让其找街道调解；调解要双方自愿，倪某拒绝参加，遂调解不成；到法院咨询起诉，法官认为现有证据难以认定对方责任，打官司也没用。张某不仅白白挨打，而且医药费也得不到赔偿，非常地不满和愤恨。
类似这样的案件并不是特例，社区内常有发生，受害人寻求公力救济的结果，通常是找了所有能找的部门，最终问题也不能解决，最后要么选择忍气吞声，要么选择以暴制暴，发生更激烈的冲突。当事人最后把怨恨都迁怒到政府头上，经常说“只有打死打伤了人，你们才管呀！”事情也确实朝着这个方向发展，据有关部门统计，民转刑案件占了刑事案件的一大部分。城市社区公力救济真的匮乏吗？
让我们来仔细观察一下目前城市公力救济的情况，对现代城市社会纠纷解决机制做一个实证的逻辑分析，或许能回答这个问题。按一般法理，公力救济可分为司法救济和行政救济。司法救济即是通过诉讼由法院审判来获得救济。行政救济对于民间纠纷而言主要是公安机关处理和司法行政机关调解。按照本案中当事人张某寻求救济的顺序，我们逐个来进行分析现有的公力救济手段：
第一个是公安机关，确切地说是派出所的救济。当事人碰到冲突性纠纷第一选择是拔打“110”报警，警察是最先接触纠纷的，如同本案。警察处理这种民间纠纷的操作路径一般是这样的：如果对方承认自己打人或有其他损害行为，则可以进行调解，赔偿受害人；但大多数情况对方不承认打人或进行过其他损害，如同本案，这时如果受害人要求作笔录，警察则对双方作笔录（一方指认对方打人，对方认为自己没有打人的陈述分别予以记录，注意这样的笔录在证据上基本没有价值）；如果当事人有外伤，由派出所开出验伤单，受害人可以去验伤，去医院治疗，费用都由受害自己承担。按职责规定，至此警察的职能全部履行完毕。很明显，受害人在公安机关没有得到自己想要的救济——惩处加害人、赔付损失。很多受害人要求派出所做出纠纷责任认定（像交警对交通事故的责任认定书一样）也是不会实现的，因为法律没有规定派出所有这样的职责。当然如果构成轻伤及以上伤害就成为刑事案件，受害人获得公力救济属于例外的情形。
第二个是基层司法科（所）的救济。得不到赔付的受害人继续找派出所，派出所通常建议其到街道请求调解。虽然司法行政机关的调解事实上是行政调解，但适用是却是人民调解的规则，其性质处于模糊状态。而人民调解的原则之一就是调解要双方当事人自愿，受害人提出调解申请，司法助理员会去寻找受害人指认的加害人，此时加害人也不会承认自己打人或有其他损害行为，会拒绝参加调解。按规定，此时调解工作结束，一般会建议当事人寻求诉讼途径解决。受害人在司法行政机关这里也没得到救济。
第三个是法院的司法救济。对于这种邻里侵权纠纷，法院经常托辞不肯受理。在当事人递交起诉书坚持要起诉的情况下，法院受理后，处理结果通常有以下几种：（1）被告拒绝签收开庭通知书，甚至以某种方式威胁法院。对此情况，法官会想尽一切办法动员当事人撤诉，在法官的压力下，当事人往往选择撤诉。（2）被告出庭，但不承认自己有侵权行为，由于原告不能提供目击证人，法院可能会去调派出所的出警记录和所做笔录，但派出所笔录是各说各的，什么都证明不了。保守的法官一般会判原告败诉。（3）法庭依证据优势规则，判定被告承担赔偿责任，一般就是赔付医药费，但精神损失赔偿是得不到支持的。对于侵害事实持续存在的，如被告占用公用部位的案件，法庭比较容易判定要被告排除妨碍。但事情至此并没有结束，被告基本上不会自觉履行法院判决，原告申请强制执行，但或者由于没有可执行标的或者原告提供不出被告的可执行财产，基本上都执行不下去，最终会不了了之。我们可以看到，当事人所寻求的最后的公力救济途径——司法救济，其三种可能的结果，受害人同样都得不到赔付，更不要说惩罚加害人了。司法救济在处理民间纠纷上是无效的。
一般说来，公力救济途径至此已经结束。但在城市还有一个中国特色的信访制度，受害人在寻求完所有公力救济途径或者某一个救济手段后得不到救济时还可以信访，特别是上访。但受害人通常也得不到实际的救济，除非是那种时间、精力、钱财都非常充裕而且韧性很强的当事人才有可能获得的。寻求公力救济的过程中，当事人需要花费精力和钱财就不必说了，单是走完这些程序也需要一两年、甚至三四年的时间，有多少当事人能耗得起，大部分都忍气吞声不了了之。
实证分析至此，我们的结论是城市社区公力救济手段是有的，但在处理突冲性民间纠纷方面基本上是无效的，所以从居民的角度来看是匮乏的。这种局面，不仅使受害人权利得不到恢复，导致冲突可能加剧，而且还在事实上鼓励了加害人的行为。城市社区内确实有一些人深谙目前公力救济的处理之道，就故意经常性地有控制地侵害（如在没其他人时候打你几拳但又不打伤你）没有私力救济能力的人（如老年人、体弱者等）或者基于理性不愿实行私力救济的人，因为他深知自己的行为不会受到惩罚，打了你也白打。显然，这与构建和谐社会的要求是不相符的，也不是一个文明社会所能够容忍的。
如何解决城市公力救济匮乏的问题？笔者认为至少有几个方面需要加以考虑：一是重构司法制度，实现司法独立，实现审判与执行的分离，以国家强制力确保判决的执行，树立起司法权威。在短期内，上述理想目标不能实现的情况下，要提高法官素质，使案件的受理、审判、执行方面都朝着实现社会正义方面努力。二是对现有的行政救济办法进行修正。在公安机关的救济方面，要对警察的权力、职责做出一个恰当的定位，明确赋予警察对侵害人的询问、调查、训诫、处罚的权力，以及“110”出警取证的责任，对警察的不作为行为也要予以处罚。三是除了加强司法和行政救济手段之外，还有一个补充的路径，就是在私力救济和公务救济之外发展社会型救济，加强人民调解工作是其中的一个途径。长宁区出现了“李琴调解工作室”等准专业化组织，我区石门二路街道也将建立专业化的人民调解工作室，以适应矛盾的对抗性越来越强的状况，加强对复杂、疑难纠纷的化解力度。



2005年4月22日 一稿
2006年10月22日 二稿
李克垣于上海
E-mail：likeyuan@126.com

河北省邯郸市人民政府


邯郸市体育经营活动管理办法

　（1998年9月14日　邯郸市人民政府第71号令发布）


第一条 为加强体育经营活动管理，促进体育事业文明、健康、规范、有序发展，根据《河北省体育经营活动管理办法》和国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 凡在邯郸市行政区域内从事下列营利性体育经营活动的均适用本办法，国家或地方计划安排的体育竞赛除外。

（一）体育俱乐部、体育活动中心、体育村（区、城）、体育夏（冬）令营、体育场、馆、池等有永久性体育设施器材的体育经营场所内的体育经营活动；

（二）体育比赛、表演、培训、气功及健身、健美；

（三）体育经纪活动及体育媒体的广告设置；

（四）体育专业用服装、体育器材专营、体育器材生产、经营厂家；

（五）经营性的体育项目和其它体育经营活动。

第三条 从事体育经营活动，应当有益于人民群众的身心健康。

禁止利用体育经营活动从事赌博、变相赌博或提供色情服务等违法活动。

第四条 市体育行政管理部门是体育经营活动的业务主管部门。

体育行政管理部门的职责是：

（一）制定并组织实施体育经营活动的发展规划；

（二）对体育经营的条件进行审核，登记发证并定期验审或不定期抽查；

（三）对体育专业技术人员考核发证；

（四）为经营提供体育技术咨询和服务；

（五）对体育经营活动进行监督检查，查处违法经营行为。

第五条 体育经营活动实行分级管理。

县级以上体育行政部门负责本行政区域内体育经营活动的监督管理工作；丛台区、邯山区和复兴区从事体育经营活动的单位和个人由市体育市场管理部门审批管理。

公安、工商行政部门、物价、教育、税务等有关部门在各自职责范围内，协助体育行政部门管理体育经营活动。

第六条 体育活动的经营者取得《体育经营许可证》必须具备以下条件：

（一）具有符合体育活动要求并符合安全、消防和环境卫生条件的经营场所；

（二）具有符合标准的体育器材和设备；

（三）具有合格的体育专业技术人员；

（四）国家和省体育行政管理部门规定的其它条件。

第七条 体育活动的经营者取得《体育经营许可证》应向当地体育行政部门提出申请并报送以下材料：

（一）申请报告；

（二）负责人身份证明；

（三）资信证明；

（四）经营场地证明；

（五）设立体育俱乐部或其它体育经营机构的，还应提交组织章程；

（六）体育行政部门要求的其它证件。

第八条 体育活动的经营者应取得《体育经营许可证》，并办理工商等有关手续。各级体育行政部门对取得《体育经营许可证》的经营者应加强日常监督，进行定期检查和不定期抽查。

第九条 一次性或持续时间不超过三个月的体育经营活动，应当办理《临时体育经营许可证》。

第十条 体育行政管理部门接到举办体育经营活动申请之日起，30日内作出批准或不批准的明确答复，对符合条件的，予以登记并发给《体育经营许可证》；对不符合条件的，给予答复，说明理由，井书面通知当事人。对申请举办临时性体育经营活动的，应在十五日内作出批准或不批准的明确答复。

第十一条 从事有偿体育技术培训活动，应当向体育行政管理部门提出申请，经批准同意后，再按规定向教育行政主管部门申请社会力量办学许可证登记手续。

第十二条 机关、企业事业单位群众团体等面向内部职工开展的非营利性体育服务活动，应接受体育行政管理部门的监督、指导，不得对外售票。

第十三条 体育活动的经营者应当遵守下列规定：

（一）遵守工商、治安、消防、物价、税务、卫生等方面的法律、法规和规章的规定，接受有关部门的监督。建立健全内部经营管理制度，加强对从业人员的管理，提高服务质量；

（二）亮证经营，不得擅自改变经营项目、内容和场所等登记事项。因故需要更改的，经报原审批部门审批，办理变更手续；

（三）体育经营活动的管理人员、从业人员，须经市以上体育行政部门资格认定，取得《从业人员资格证书》后，方可上岗；

（四）不得聘请来按前项规定取得资格证书的人员从事体育培训、辅导、裁判、咨询、救护和体育经营活动管理工作；

（五）维护经营活动的正常秩序，并对经营场所内有关人员的安全负责。

第十四条 对未取得《体育经营许可证》的单位和个人组织经营性的体育竞赛、体育表演等活动，任何单位和个人不得为其提供场所和其它条件。

第十五条《体育经营许可证》实行年检制，经年检不合格的，责令限期改正，对逾期未参加年检或改正后仍不能达到要求的，注销《体育经营许可证》，并通报相关的登记主管机关。

第十六条 体育行政管理部门及其工作人员应忠于职守、秉公办事，依法保护体育活动经营者和消费者的合法权益，严禁从事或变相从事体育经营活动。

第十七条 体育行政管理部门的工作人员对体育经营活动进行监督检查时，须持国家或省人民政府统一印制的行政执法证件。未持有上述证件人员的，当事人有权拒绝检查。

第十八条 除丛台区、邯山区和复兴区之外的县级以体育行政主管部门的市场管理机构可以收取一定的管理费。台球、保龄球、桌球（乒乓球）等体育类经营项目的管理费最高标准不得超过营业额的3％。经营单位应按期交纳管理费，逾期不交的，可按日加收5%。的滞纳金。

收费单位必须持有物价部门颁发的《河北省收费许可证》依法收费，并使用财政部门统一印制的非经营性收费票据。

第十九条 违犯本办法第七条、第十三条第二款规定的，由县级以上体育行政部门处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不得超过3万元；没有违法所得的处以1万元以下的罚款。

第二十条 违反本办法第十四条规定的，由县级以上体育行政部门责令改正；拒不改正的，处以非法所得 2倍以下的罚款，但最高不得超过3万元；没有违法所得的，处以5000元以下的罚款。

第二十一条 违犯本办法第十三条第三项、第四项规定的，由县级以上体育行政部门处以500元至2000元的罚款。

第二十二条 违犯本办法第三条第二款规定的，由县级以上体育行政部门协助公安机关责令停止违法行为，并由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和有关规定予以处罚，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条 经营者有其它违法行为的，按照国家有关规定处罚。

第二十四条 体育行政管理部门工作人员玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位或有关部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十六条 本办法自发布之日起施行。

附：国家体育总局公布的体育项目名称

体育运动项目名称：射箭、田径、羽毛球、棒球、篮球、拳击、皮划艇、自行车（含山地车）、马术、击剑、足球、体操（含艺术体操）、手球、曲棍球、柔道、现代五项、赛艇、射击、游泳（含跳水、花样游泳、水球）、垒球、乒乓球、网球（含软式网球）、排球（含沙滩排球）、举重、摔跤、帆船（含帆板）、速度滑冰、短道速度滑冰、花样滑冰、冰球、高山滑雪、越野滑雪、跳台滑雪、北欧两项、自由式滑雪、冬季两项、雪车、雪橇、冰壶、保龄球、地掷球、高尔夫球、台球、藤球、国际象棋、中国象棋、围棋、桥牌、航海模型、跳伞、动力伞、滑翔伞、滑翔、悬挂滑翔、热气球、登山、攀岩、汽车、车辆模型、摩托车、摩托艇、滑水、蹼泳、无线电、中国式摔跤、武术、技巧、铁人三项、跆拳道、弓弩、轮滑、钓鱼、信鸽、舞龙、舞狮、龙舟、风筝、门球、键球、气功、健美、健美操、体育舞蹈、木球、珍珠球、秋千、陀螺、抢花炮、绊跤、赛马、花毽、石球、蹦床

注：1、新增体育运动项目或现有项目的调整、变化，按照国家体育总局公布的为准；

2、部分体育运动项目包含若干小项，具体项目以全国性体育运动项目协会分布的为准。