广西壮族自治区南宁市人民政府办公厅


南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市城市居民最低生活保障办法的通知


各县、区人民政府，市政府各部门，各管委会，市级各双管单位，市直各事业、企业单位：

　　《南宁市城市居民最低生活保障办法》已经市十三届人民政府第2次常务会议审议通过。经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。



二〇一一年十一月三十日



南宁市城市居民最低生活保障办法

第一章　总　则

　　第一条　为切实保障本市城市居民基本生活，维护社会稳定，促进经济和社会发展，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）及《广西壮族自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》（自治区人民政府令第11号）精神，结合本市实际情况，制定本办法。

　　第二条　城市居民最低生活保障制度遵循的原则：

　　（一）保障居民基本生活原则；

　　（二）保障对象属地管理和动态管理原则；

　　（三）政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救原则。

　　第三条　市、县区民政部门负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。

　　财政、统计、物价、审计、人力资源和社会保障、工商、税务、金融、卫生、教育、建设、住房保障和房产管理、公安、广播电视等部门，在各自职责范围内做好城市居民最低生活保障的有关工作。

　　乡镇人民政府（街道办事处）负责城市居民最低生活保障申请对象的审查工作。

　　社区居民委员会承办低保对象申请的接收、调查核实、张榜公布、材料上报等具体工作。

第二章　保障对象及保障标准

　　第四条　凡持有南宁市常住户籍的城市居民，共同生活的家庭成员月人均收入低于本市市区或者所在县城市居民最低生活保障标准的，可以享受最低生活保障救助。主要包括以下人员（以下简称为低保对象）：

　　（一）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或者抚（扶）养人，以及法定赡养人或者抚（扶）养人无赡养、抚（扶）养能力的城市居民。

　　（二）在职人员领取工资及退休人员领取基本养老金后，其家庭月人均收入仍低于当地最低生活保障标准的城市居民；

　　（三）失业人员领取失业保险金期满未能重新就业，家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民；

　　（四）因其他原因家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民。

　　第五条　家庭及家庭成员有下列情形之一者，不能享受城市居民最低生活保障待遇：

　　（一）三年内购买房屋（因拆迁购房或者享受经济适用房除外）或者高标准装修现有住房或者家庭购买建房用地的；

　　（二）家庭中拥有小汽车、空调、摄像机等非基本生活必需的高档消费品且正在使用的；

　　（三）家庭成员每月电子通讯费用总额超过当地城市居民最低生活保障标准30%的；

　　（四）家庭成员有购买股票、高值收藏或者投资有价证券行为的；

　　（五）自行出资安排子女择校就读、出国留学或者子女在义务教育期间进入私立学校就读的；

　　（六）在法定劳动年龄段内（男16周岁—60周岁，女16周岁—50周岁，下同），但经介绍无正当理由拒绝就业2次或者不参加社区组织的公益性劳动的；

　　（七）家庭成员的法定赡养、抚（扶）养义务人有赡养、抚（扶）养能力，因不履行义务，造成其生活困难的；

　　（八）不按计生政策规定落实有效节育措施、补救措施的；

　　（九）不愿意接受乡镇人民政府（街道办事处）、县区民政部门调查核实及日常管理的；

　　（十）其他不能享受城市居民最低生活保障待遇的。

　　第六条　城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用等因素确定，经市、县区人民政府批准后公布执行，并根据生活必需品的价格变化和人民生活水平的变化适时调整。

第三章　家庭人口的确定和收入的计算

　　第七条　申请对象的家庭人口，指按照《中华人民共和国婚姻法》的规定及公安部门制发的居民户口簿、居民身份证核定，具有法定赡养、抚（扶）养关系，户口在一起并共同生活的成员。包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、孙子女及其他经县级以上民政部门认定的共同生活的成员。

　　家庭成员在大中专院校和职业学校学习，户口虽已迁出，可纳入其家庭人口计算。

　　具有赡养义务的家庭成员，其户口虽已独立，仍纳入应当赡养人家庭人口计算。

　　第八条　家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币、实物收入及有价证券收入的总和。包括：

　　（一）工资、奖金、津贴、补助和其他劳动收入；

　　（二）一次性安置费、商业保险赔偿金、经济补偿金或者生活补助费；

　　（三）离退休金、失业保险金、基本养老保险金、企业年金；

　　（四）存款、债券、股金及利息、股息、红利收入；

　　（五）继承的遗产和接受的赠予及各类博彩所得收入；

　　（六）出租房屋或者转让财产收入；

　　（七）经营、承包农副业生产的收入；

　　（八）赡养费、抚养费、扶养费收入；

　　（九）法律、法规、规章规定的其他应当计入的家庭收入。

　　第九条　在法定劳动年龄段内，城市居民家庭成员所从事的工作难以计算收入的，按当地最低工资标准计算；从事农副业生产、承包土地种养殖等收入，按实际收入或者评估计算，难以评估计算的，按上年当地人均收入计算；从事个体经营的收入，按经营收入情况进行评估。

　　第十条　下列收入不计入家庭收入中：

　　（一）享受国家抚恤补助的优抚对象领取的抚恤金、补助金、护理费、保健金等；

　　（二）义务兵津贴、退伍费、义务兵家属优待金；

　　（三）对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的一次性奖励金、劳模津贴；

　　（四）为解决在校学生就学困难，由政府或者社会给予的补助金；

　　（五）因工（公）负伤人员的工伤医疗费、护理费、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费；

　　（六）独生子女保健费；

　　（七）因工致残返城知青的护理费；

　　（八）社会保险个人缴纳部分费用；

　　（九）丧葬费；

　　（十）其他经县级以上民政部门认定不应当计入家庭收入的项目。

　　第十一条　赡养费、抚养费、扶养费，有协议、裁决或者判决的，按照协议、裁决、判决的数额计算。

　　赡养人、抚养人、扶养人家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准的，视为无力提供赡养费、抚养费或者扶养费。

　　第十二条　因城建规划、危房改造、拆迁等原因一次性领到房屋拆迁补偿费的人员，其购买住房后有结余金额的，结余部分计入家庭收入。
　　
　　第十三条　因建设征收集体土地而完全失去生产用地，由农村居民转为城市居民，并领取一次性安置补助费的人员，缴纳社会保险后有结余金额的，结余部分计入家庭收入。

　　第十四条　在计算由农村居民转为城市居民的家庭收入时，如农村承包地尚未退出的，应当将当年土地收入计入其家庭收入。

　　第十五条　同一家庭中有农村居民和城市居民两类户籍时，其家庭人均收入要按农村居民和城市居民的总收入平均计算。经过计算后，城市居民一方达不到当地城市居民最低生活保障标准的，按照差额补足。

第四章　最低生活保障金的申请、审批和发放

　　第十六条　城市居民向户籍所在地的社区居民委员会提出申请，并提供下列材料：

　　（一）申请书；

　　（二）居民户口簿、居民身份证（复印件）；

　　（三）家庭成员收入证明，包括：

　　1．属机关、企事业单位职工的，由所在单位的劳资人事部门出具收入证明；

　　2．属离退休人员的，提供领取离退休养老金的证件或者有关凭证；

　　3．属领取失业保险金的，由失业保险经办机构出具领取失业保险金的证明或者证件；

　　（四）残疾人应当提供残疾证；年龄超过18周岁的在校学生应当提供所在学校证明。

　　第十七条　实际居住地与户籍所在地不一致的城市居民家庭，应当向户籍所在地社区居民委员会提出申请。

　　申请人居住地的社区居民委员会应当协助做好调查取证工作，并将有关证明直接提供给申请人户籍所在地的社区居民委员会。

　　第十八条　社区居民委员会应当对申请人所提供的证明材料进行调查核实，并在其居住地集中张榜公布有关情况。没有异议的，社区居民委员会应当在申请人填写的《城市居民最低生活保障待遇申请表》上签署意见报乡镇人民政府（街道办事处）；有异议的，应当重新调查核实。

　　乡镇人民政府（街道办事处）应当对上报的申请材料进行复核，签署审核意见，并将申请对象的基本情况及时报县区民政部门。

　　县区民政部门对乡镇人民政府（街道办事处）送审的申请对象材料进行审核，符合条件的，发放《城市居民最低生活保障金领取证》。同时书面通知相关社区居民委员会在申请人户籍所在地及实际住所地张榜公布保障对象名单，公布期限不得少于5日；不符合条件的，应当说明理由并书面通知申请人。

　　第十九条　任何单位或者个人认为低保对象不符合法定条件的，有权向乡镇人民政府（街道办事处）及县区民政部门提出异议。

　　第二十条　受理申请的社区居民委员会、乡镇人民政府（街道办事处）、县区民政部门各应当在10个工作日内办结初审、复核、审批手续。

　　第二十一条　城市居民最低生活保障金实行按季度审批，按月发放制度。遇特殊情况，经民政部门同意可随报随批。

　　第二十二条　城市居民最低生活保障金自县区民政部门批准之日起计发，具体按以下规定计发：

　　（一）属于本办法第四条第一项所列对象的，按我市城市居民最低生活保障标准全额计发；

　　（二）符合城市居民最低生活保障条件的残疾人，并持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人，提高其家庭最低生活保障金额的20%；

　　（三）对已领取《独生子女光荣证》的低保户，子女在18周岁以内的，按计生政策规定提高其家庭最低生活保障金额的10%；

　　（四）其他对象按家庭月人均收入与城市居民最低生活保障标准的差额发放。

　　第二十三条　城市居民最低生活保障金主要以货币形式委托当地金融机构代发。

　　审批机关批准城市居民最低生活保障金申请后，应当告知低保对象持《城市居民最低生活保障金领取证》和身份证到当地金融机构办理领取低保金的存折开户，并将开户行名称和存折帐号交由社区居民委员会上报乡镇人民政府（街道办事处）备案；低保对象凭领取低保金的银行存折到金融机构领取最低生活保障金。

　　第二十四条　城市居民最低生活保障工作实行动态管理。

　　县区民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）及社区居民委员会应当于每年年底对本办法第四条第（一）项规定人员的基本情况进行核实。每季末，对其他享受城市低保对象的家庭人口和收入情况进行核实。

　　根据核实情况及时办理续保或者终止最低生活保障待遇的手续。

　　第二十五条　低保对象在享受最低生活保障期间，应当履行下列义务：

　　（一）家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通知社区居民委员会告知乡镇人民政府（街道办事处），并办理调整或者停发保障金手续；

　　（二）户籍在本市范围内发生迁移的，应当到迁出、迁入地的县区民政部门办理保障资格转移手续；

　　（三）达到法定就业年龄并具有劳动能力的，应当主动就业，参加人力资源和社会保障部门举办的职业技能培训，接受有关部门推荐就业；

　　（四）达到法定就业年龄并具有劳动能力，暂时不能就业的，应当参加其所在乡镇人民政府（街道办事处）、社区居民委员会组织的公益性服务劳动。

　　（五）低保对象应当如实提供全部家庭人口及收入情况，并主动配合社区居民委员会、乡镇人民政府（街道办事处）、县区民政部门的调查工作。

第五章　保障资金的筹集和管理

　　第二十六条　城市居民最低生活保障所需资金，按照分级负责，分级负担的办法，由市、县区人民政府负担的部分应当纳入本级财政预算。

　　第二十七条　市、县区民政部门应当在预算编制期限内提出下一年度的城市居民最低生活保障资金用款计划，经同级财政部门审核后列入财政预算。

　　各级财政部门应当按工作进度及时足额拨付保障资金，并对资金使用情况进行管理。

　　第二十八条　城市居民最低生活保障资金实行专户管理，专款专用。保障资金年终如有结余，可结转下一年度使用。严禁截留、挤占或者挪用。

　　第二十九条　县区财政部门应当根据实际需要，按上年实际支出城市低保资金的2%安排工作经费，用于日常工作的开支。

　　第三十条　县区民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）应当设立城市居民最低生活保障台帐，做到日清月结。

　　第三十一条　民政部门提出用款申请时，须同时提供保障对象名单、户主身份证号码、银行账号、审批证明等材料供财政部门审核。

　　第三十二条　鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。所提供的捐赠、资助资金，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金专户。

第六章　监督管理

　　第三十三条县级人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）、社区居民委员会应当配备负责城市居民最低生活保障工作的专职或者兼职管理人员。

　　第三十四条　各级各部门应当充分利用新闻媒体、公共场所、政务公开栏和宣传栏等，宣传城市居民最低生活保障的政策、法规、办事程序等，接受社会监督。

　　各级城市居民最低生活保障工作的主管部门应当公布咨询、投诉电话，受理城市居民的咨询、投诉和举报。

　　第三十五条　各级民政、财政、审计、监察部门，应当加强对城市居民最低生活保障金管理发放情况进行检查，对发现的违法、违纪问题应当严肃处理。

　　第三十六条　从事城市居民最低生活保障管理工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）对符合申请条件的人不予批准或者对不符合条件的予以批准的；

　　（二）玩忽职守、徇私舞弊，贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。

　　第三十七条　享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级民政部门给予批评教育或者警告，追回骗取的城市居民最低生活保障款物；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）采取隐瞒、欺骗手段骗取保障金的；

　　（二）家庭收入好转后未按规定及时告知低保管理审批机关，继续享受低保待遇的。

　　第三十八条　对为申请享受城市居民最低生活保障待遇的对象出具虚假证明的有关人员，其单位和上级主管部门要给予当事人批评教育、纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十九条　申请人对民政部门作出的不许可决定、停止享受最低生活保障待遇决定，减发或者停发最低生活保障金的决定，或者对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。

　　第四十条　建立健全城市居民最低生活保障工作档案管理制度。

　　档案应当包括规范的申请、证明材料、审批表、救助对象花名册、发放资金数目以及综合情况表等。

　　有关单位应当按《会计法》的规定保管好会计资料。

　　第四十一条　城市居民最低生活保障所需各种表、证、卡、卷等证件和凭证由市、县区民政部门按统一规格印制。

第七章　低保对象享受的优惠政策

　　第四十二条　凡连续享受我市城市居民最低生活保障待遇半年以上（含半年）的低保对象，凭本市各县区民政部门颁发的《城市居民最低生活保障金领取证》及领取低保金的银行存折，可享受以下优惠扶助政策待遇：

　　（一）人力资源和社会保障部门及所属的公共就业人才服务机构对符合条件的低保对象，免费推荐就业，并免收求职登记费、档案管理费，对参加职业培训并成功实现就业的，按有关规定给予职业培训补贴；

　　（二）工商行政管理部门应当在国家允许的范围内实行扶持优惠政策，鼓励和支持有劳动能力的低保对象自谋职业。对申请从事个体经营的低保对象，减半收取开业登记费，免收私营企业协会会费。

　　（三）税务部门对低保对象创办企业或者从事社区服务业的，免费进行税务登记；

　　（四）教育部门对低保对象子女义务教育阶段免费提供教科书；对寄宿的低保子女补助生活费；低保对象属于孤儿的住宿费全免；低保对象子女在非义务教育阶段公办学校就读的，按照物价主管部门规定的收费标准酌情减免学杂费等费用；

　　（五）卫生医疗机构对低保对象实行医疗救助。低保对象在自治区、市、县医保定点医院就诊的，免收挂号费；诊查费按50％、手术费和住院床位费按70%收取。

　　（六）住房保障部门对住房困难低保对象申请住房保障的，经审查符合条件的可优先给予住房保障；

　　（七）广播电视部门对低保对象的有线电视安装费按规定减半收取；

　　（八）殡葬管理机构对死亡的低保对象减收30%遗体火化费；

　　（九）低保对象每户每月用水量在8立方米以下的，市自来水公司按现行水价的90%收取，超过部分按现行水价收取。

　　第四十三条　大力开展社会救助、互助互济活动，多渠道解决困难居民群众的实际困难。

　　第四十四条　鼓励发展服务于贫困家庭的非营利慈善机构。

　　非营利机构用于公益事业的支出，可按税法有关规定在缴纳企业所得税前扣除。

　　鼓励社会各界向贫困家庭提供法律援助、基本医疗救助，为贫困学生提供助学资助。

第八章　附　则

　　第四十五条　本办法自公布之日起施行。2003年10月17日颁布的《南宁市人民政府关于印发〈南宁市城市居民最低生活保障办法〉的通知》（南府发〔2003〕132号）同时废止。







华德波 西南政法大学


为保护公司、债权人和中小股东的利益，现行《公司法》第16条、第105条和第122条对公司提供担保的决定程序、决定主体和决定权限作出了规定。从整个公司立法的担保法律制度体系来看，《公司法》第16条是规制公司对外担保的核心条款。但是，关于该规范的理解与适用，无论在理论界还是实务界都存在着不同甚至截然相反的观点。有学者坦言，对《公司法》第16条的解读几乎是一个尖端的难题。[1]总的来看，相关争议主要集中在两个方面，即公司担保债权人的审查义务和违反上述规定的担保合同的效力问题。换言之，就是担保债权人是否负有审查义务？若是担保债权人有此项义务，那么应当审查什么，按照什么具体标准审查，违反义务又当如何？这些问题的解答，对于公司担保纠纷的裁判具有重要的法律价值和实践意义。需要说明的是，本文所讨论的公司担保的主体是一般意义上的普通公司，并非指以开展担保业务为目的而设立的“担保公司”，因为对于这类公司而言，对外担保属于公司的正常经营活动，担保债权人不应负有此类审查义务。

一、公司担保债权人审查义务的法理基础

（一）对《公司法》第16条效力性质的解读

如何解读《公司法》第16条，直接关涉公司担保债权人审查义务的有无。《公司法》第16条规定：公司为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对担保的总额及单项担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额；公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经过股东会或者股东大会决议，被担保的股东或者实际控制人支配的股东，不得参加担保事项的表决。从以上表述中的诸如“不得”、“必须”和“应当”等限定词义来解读，第16条在性质上属于法律的强制性规定，而非倡导性规定或者任意性规定。

就具体法律效力而言，笔者认为，其一，对于《公司法》的上述强制性规定，担保法律关系的各方当事人及其利益相关者，均应视为有义务知悉这一条款，并根据这一条款的要求约束自己的行为，违反即应承担相应的法律责任；其二，虽然违反公司法强制性规范的行为并不必然无效，但是否有效应取决于强制性规范的具体性质与立法目的。[2]从《公司法》第16条规定的具体性质与立法目的来看，该规定属于法律的效力性规范而不是管理性规范。因为管理性规范是指法律和行政法规未明确规定违反此类规范的法律效力，并且其立法的宗旨在于管理和处罚违规行为，而不是根本上否认该违规行为效力的法律规范。从《公司法》第16条及其相关条款的具体性质、立法背景和宗旨来看，由于1993年《公司法》缺乏此类规定，导致在实践中公司控制股东和公司高管滥用公司资产对外提供许多违法担保，使得公司、中小股东和债权人利益受到了严重的损害与威胁。针对这种惨痛教训，立法机关最终在2005年有针对性地制订了《公司法》第16条及其他相关条款，旨在保障公司对外提供担保时遵循严格的决定程序，而且也在警示债权人严格审查担保合同的签约程序，以防范担保无效的法律风险。[3]有关公司担保的规范内容不仅拘束公司及其法定代表人、控制股东、董事和高级管理人员，而且也拘束担保债权人，从而遏制公司的无序、恶意担保行为的发生。可见《公司法》第16条的效力在性质上属于效力性法律规范，对担保法律关系的所有当事人都具有约束力。

（二）对公司章程的公示效力的解读

关于公司对外担保债权人的审查义务，我们还可以从公司章程的公示效力角度再度予以考察。根据《公司法》第16条的规定，除非公司自设立之初就决定不对外进行担保交易，对外担保的规定几乎是一人公司除外其他公司之公司章程的必备条款。公司章程在公司登记机关登记备案是一种传统的公示方式，其宗旨就是使公司的内部治理规则公诸于众，防范公司、股东或者第三人受公司相关利益主体的欺诈之苦。因此，公司章程在公司登记机关的登记效力，意味着善意第三人对公司章程的信赖受到保护，非善意第三人要受到公司章程记载事项的对抗。就对公司担保债权人而言，若是担保债权人由于自己的过错致使担保合同的签订违反了公司章程的规定，则担保合同对公司没有拘束力。

综上所述，如果公司担保债权人拒绝或怠于按照公司章程的规定认真审查公司关于担保决定主体、决定程序和决定权限的适当性，则担保公司有权拒绝承担相应的担保义务。此种审查义务既源于法律的规定，也源于公司章程登记的对抗效力。虽然“第十六条对于担保权人而言，也许是恶法恶条，但它的的确确是公司股东特别是上市公司中小股东利益的守护神。在这种业务中，安全和程序的价值远高于所谓效率的价值。”[4]

二、公司担保债权人审查义务的内容

（一）《公司法》明确规定的义务内容

根据《公司法》第16条、第105条和第122条的规定，公司担保债权人对担保合同的审查义务包括以下几个方面。1.公司提供担保的决定主体是董事会或者股东会、股东大会。在《公司法》修订以前，由于传统的体制下的企业管理与经营惯性和立法的缺陷，董事长或执行董事被视为公司当然的、绝对的法定代表人，常常以“一把手”自居。然而有的公司法定代表人经常为了不法利益就肆意对外提供巨额担保，公然侵害公司、中小股东以及债权人的利益。因此现行立法将公司提供担保的决定主体规定为董事会或者股东会、股东大会，目的是为了提高公司治理的集体决定功能，从根本上遏制公司决定的独裁，扭转肆意担保的混乱局面。2.公司提供的担保不得突破公司章程规定的限额。董事会或者股东会、股东大会在作出担保决定时，不得超过公司章程规定的限额。超过公司章程规定担保限额的，超过的部分无效。3.公司为股东和实际控制人提供担保的特殊规定。公司为股东或实际控制人提供担保，必须经过股东会或者股东大会的决议。这是法律的特别规定，公司章程也不得对此作出相反的规定。在决议表决时，受被担保股东或实际控制人支配的股东不得参加该担保事项的表决。同时，在排除该受支配股东的表决权后，决议的表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过，才视为有效的决议。4.关于上市公司担保的特殊限制。公司立法关于上市公司的担保限制体现在以下几个相互关联的条件：时间限制条件即在1年内；担保数额限制条件即超过公司总资产的百分之三十；表决权限制条件即经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。

（二）证监会和银监会规定的义务内容

2005年12月中国证监会和银监会发布了《关于规范上市公司对外担保行为的通知》（以下简称《通知》），对上市公司的担保设置了限制条件，强化了上市公司对外担保的内部决定程序。首先，《通知》要求公司章程明确规定股东大会、董事会审批对外担保的审议权限和责任追究制度。其次，《通知》细化了审议主体，规定董事会审批的对外担保，必须经出席董事会的三分之二以上董事审议同意并做出决议；应由股东大会审批的对外担保，必须经董事会审议通过后，方可提交股东大会审批。再次，《通知》规定上市公司在办理贷款担保业务时应向银行业金融机构提交以下文件材料：公司章程、董事会决议或股东大会关于该担保事项的决议原件、刊登该担保事项信息的指定报刊等文件材料。《通知》还进一步规定了以下各银行业金融机构应当审核的事项：1.与担保有关的贷款申请材料的齐备性及合法合规性；2.上市公司董事会或股东大会关于对外担保的审批情况；3.上市公司对外担保的信息披露情况；4.上市公司的担保能力；5.贷款人的资信、偿还能力等其他事项。

可见，相对于《公司法》规定的审查内容，《通知》扩大了银行债权人对上市公司担保的审查义务。当前在审判实践中存在的争议问题是，对于这些扩大的审查义务的规范效力，究竟如何认定？笔者认为，证监会和银监在《通知》中对于上市公司的扩大规定不能作为在司法实践中考量合同效力的审查内容，理由如下。其一，从整个法律体系来看，《通知》属于行政规章，不能突破《公司法》的规定而扩大担保债权人的审查义务。如果担保债权人按照《公司法》规定尽了相应的审查义务，而没有完全履行《通知》中的审查义务，法院就不能依《通知》这一行政规章中的禁止性规定而判定该担保合同无效。因为，在审判实践中法院确认合同无效的依据，是全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，而不是地方性法规、行政规章。其二，从其性质和设立目的来看，《通知》中的扩大规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。虽然证监会和银监会可依据《通知》的强制性规范对上市公司的担保业务进行行政监督和管理，但法院不能将此扩大的强制性规范作为司法裁决担保合同效力的依据。其三，《通知》所适用的对象仅仅指上市公司，而不包括其他非上市公司。笔者认为，基于同等保护的法律原则，对于公司法所确认的各类公司，不管其所有制如何，也不管规模的大小，都应当在共同的市场环境下进行平等的竞争，适用同等的法律规则，尤其对于商事交易行为效力性质的认定更应该如此。对于同样的商事行为而给予不同的效力性认定，则违反了法律的平等保护原则。

三、公司担保债权人履行审查义务的标准

（一）形式审查标准的共识选择

关于担保债权人对担保公司之相关文件履行审查义务的标准，存在实质审查和形式审查两种截然不同的对立观点。无论学界还是实务界，绝大多数人赞成形式审查标准，[5]纵观赞成形式审查标准的理由，包括以下几个方面：其一，适当履行原则因素。担保债权人在审查董事会或股东会、股东大会的决议以及其他书面材料时，仅对文件的真实性与合法性进行合理审慎的外观审查即可视为适当履行了义务，而不是要求审查人对外观之外的内容进行超越普通商事交易习惯和普通审查技能的审查；其二，交易成本因素。若是要求公司担保债权人对公司相关决议以及其他法律文件的真实性与合法性进行实质性审查，就会不适当地加大担保合同的交易成本，与商事交易的简便快捷发展趋势相悖；其三，信息不对称因素。在公司的实际运营过程中，公司经营管理者常常不愿详细、真实、全部地披露相关信息，使公司债权人无法充分利用公司的现有信息而处于劣势。因此，实质审查标准虽然有利于保护中小股东等利益群体的利益，但很可能会超出担保债权人的固有审查能力，这对担保债权人而言是一种不符合商事交易现实环境的苛求。然而，值得注意和探讨的是，在赞成形式审查标准的诸多研究者中，却对形式审查的内涵理解存在着严重的分歧，即对形式审查的具体标准问题还存在理解和认识上的分歧。

（二）形式审查标准之辨——“名”同“实”异的形式审查标准之透析

关于对担保债权人履行审查义务的判断标准，研究者的主流看法是形式审查标准。但是，在“形式审查标准”的“名”同之下却存在几种本质上不同的看法，因此，究竟什么是“形式审查标准”，在司法实践中却值得进一步探讨和研究。针对这一问题的研究成果，存在以下三种代表性观点：第一种观点认为，“仅对决议文件的真实性与合法性进行合理审慎的审查即可……形式审查不是不审查，更不能只审查担保决议中的公司章程或法定代表人个人名章之真伪，而要审查公司章程和相关的公司担保决议的真实性与合法性。审查的对象不仅包括决议内容的合法性、决议条款的逻辑性与真实性、决议的表决情况（如赞同、否决、弃权），还包括股东或者董事签名的真实性等方面。”[6]第二种观点认为，“作为形式审查标准的基本要求，银行债权人仅对公司章程、股东会或董事会决议的真实性与合法性进行合理审慎的审查即可，但要尽到具有普通伦理观念和智商的理性银行从业人员在同等或近似情况下应当具备的审慎、注意和技能。”[7]第三种观点认为，“这种合理审查义务是指债权人对公司章程的真实性与合法性进行必要而合理的形式审查，尽到一般人的谨慎审查义务。倘若债权人对公司章程进行了上述合理审查义务，但未发现公司章程的虚假或无效事实，则债权人据此与担保公司签署的担保合同应当有效。”[8]

上述观点的差异可以从两个方面来进行具体的比较。从审查的直接对象来看，是针对公司章程、决议文件，还是包括决议的表决程序、签章等？从审查的目的来看，是判断公司章程、决议文件的形式真实性，还是包括决议程序的违法抑或签章的实际真伪？在实际操作过程中，这两个方面存在着密切的相关性。审查的目的决定了审查对象的范围，审查的直接对象决定了审查目的是否能够达到。因此，我们可以从以上两个方面对公司担保债权人的形式审查标准进行进一步的具体界定。

（三）形式审查标准的具体界定

1.审查的直接对象。根据《公司法》第16条、第105条和第122条的规定，公司担保债权人应当审核的直接对象包括：（1）担保公司的章程。审查的关注点是公司的章程关于对外担保的决定主体、决定程序和担保限额的规定。（2）董事会或者股东会、股东大会的决议。审查的关注点是决议形式上的完备性，即决议的内容是否与担保相符，决议的作出主体是否与公司公示的董事、股东相符等。（3）担保的对象。审查的关注点在于担保的对象是否为公司的股东或实际控制人，或者是一般的商事主体。这两类的决定主体是不同的，若担保的对象股东或实际控制人，则应该由股东会或股东大会作出决议。关于公司的股东或实际控制人的确认问题，应以公司的股东名册、登记资料、委托持股协议、信托持股协议、表决权委托协议、经营管理委托协议等相关文件为准，因为担保债权人掌握的信息有限，没有能力对纷繁复杂的法律文件的内容进行全面、真实的审查。（4）担保公司的性质。审查的关注点是作出担保的公司是否为上市公司，因为若是上市公司，则担保债权人应该根据《公司法》第122条的规定，审查担保金额与公司总资产的关系。在实务操作中，人们对“公司资产总额”的计算时间点存在不同的理解。一是将其理解为股东大会对担保作出决议时公司的实际资产总额；二是理解为上年度经审计确认的公司资产总额；三是最近一期经审计确认的公司资产总额。相比较而言，从第122条控制风险的立法目的以及交易效率的角度来看，采用第三种理解较为合理。

2.审查的判断目的。审查的目的是判断以上公司文件和证明资料形式上的合法性。即通过以上文件和资料的审查，判断公司担保的作出主体、决议程序和担保限额在形式上是否符合《公司法》第16条、105条、122条的规定。至于相关行为主体的实际真伪，担保决议的非记载的形成程序是否违法，以及相关上市公司已经对外作出担保的数额和公司的总资产的关系是否存在虚假，此非普通担保债权人的审查能力所能及的。概而言之，倘若公司担保债权人对担保公司的章程、决议文件和证明资料进行了必要而合理的形式上的审查，没有发现决议文件虚假或者其他违法事实，则担保债权人据此与担保公司签署的担保合同应视为有效。

笔者进一步认为，只要担保债权人尽了上述形式上的审查义务，即使在担保合同签署后，股东会或者股东大会、董事会决议被人民法院依法撤销或确认无效，也不影响担保公司理应承担的全部责任。[9]这种认识和处理结果，既符合2005年立法机关对公司担保规定的修订意旨，又同时防范担保公司出于道德风险而规避担保合同的法律效力，或者故意放纵公司内部治理而牟取不当利益。当然，如果担保债权人明知或应知担保公司的董事会或者股东会、股东大会担保决议在内容或程序上存在法律瑕疵，仍执意与其签订担保合同，从而致使担保合同无效，则担保债权人与担保公司应对担保合同的无效承担相应的法律责任。